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试关于宪法监督制度

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内容摘要:
现代国家宪法监督制度是保障宪法秩序和公民的基本权利和自由,保证监督宪法很好地执行,维护正常的统治秩序。
1、由国家司法机关主管的宪法监督制度。是由司法机关作为监督宪法实施的权威机关。受理宪法诉讼,进行违宪审查,并作出违宪或全宪裁判。
2、由专门机关管辖的宪法监督制度。是由现行宪法设置一个宪法委员会来受理宪法争议。
3、由国家权力机关主管。由议会行使宪法解释权,解决宪法争议,由普通法院受理侵公民基本权利案件。
4、我国的宪法监督制度。是由全国人民代表大会及其常委会监督行政机关,审判机关和检察机关及军事机关的权力等。
总之,一个国家的宪法能否贯彻执行,以及贯彻执行的程度如何,是衡量这个国家宪法监督制度的标尺,才能使宪法在国家经济、文化等方面的生活中发挥巨大的作用。

关键词:宪法监督  监督制度


任何法律,即使是最好的法律,如果不能贯彻执行,不过是一张废纸。法律实施的监督至为重要,其中宪法实施的监督更为重要。宪法实施的监督重要意义在于宪法是一个国家民主制度的基础,法制的核心,从民主的角度而言,宪法的产生和民主紧密相连。不论英国、美国、法国都是在革命成功有了民主事实之后才制定宪法,确认已发生了的民主事实。宪法以民主制度为前提,它既确立民主制度,又保障民主制度。从法制的角度而言,它是一个国家各种法律和法律制度赖以制定和建立的基本依据。因此,一个国家的宪法能否贯彻执行,以及贯彻执行的程度如何,是衡量这个国家的民主和法制的标尺。此外,宪法实施监督的重要意义还在于宪法在国家社会经济文化等各方面的生活中起着巨大的作用。
宪法监督的任务是制止违宪活动,保证宪法的贯彻执行。它的内容包括对下列可能产生的违宪活动进行审查:第一、审查法律、法律性文件的合宪性。第二、审查国家机关及其工作人员,各政党、武装力量、社会团体、企业事业组织和全体公民行为的合宪性。第三,处理国家机关之间的权限争端。
长期以来,世界各国由于政治法律传统和国际因素影响的不同,形成了不同的宪法监督制度。据宪法监督权威机关的不同,大致可以分为美国型、俄罗斯型和法国型三种类型。
一、由国家司法机关主管
这种类型是由司法机关作为监督宪法实施的权威机关,受理宪法诉讼,进行违宪审查,并作出违宪或合宪裁判。这里又可分为两种类型:
(一)美国型。这种类型又称“非集中型”,即授于一国之内所有司法机关均享有违宪审查权,法院根据宪法规定或宪法惯例,拥有宪法解释权和宪法监督权,审查与裁决一切法律和行政行为是否符合宪法。这种司法制度起源于美国。美国宪法第6条第2款确认宪法是“全国的最高法”,又规定立法、行政、司法三机关各自的职权范围以及相互之间的制衡关系。但宪法本身并未对司法审查制度作出明文规定,直到1803年在“马伯里诉国务卿麦迪逊”一案时,才开创了并且公认司法机关有违宪审查权。1803年,美国联邦最高法院在审查治安法官马伯里诉国务卿麦迪逊一案时,首席法官马歇尔在该案的判决中宣布:违宪的法律不是法律;阐明法律的意义是法院的职权。事实上,美国通过这个“先例”确立了联邦法院通过具体案件适用联邦宪法审查联邦法律是否有效。而在此之前,美国早已存在由州(最)高法院通过具体案件适用州宪法审查州法律是否有效的做法;而在此之后的1810年,联邦最高法院在“弗莱彻诉佩克案”中宣布一项州法律违反联邦宪法而无效,因为它违反了联邦宪法第1条第10款中的契约条款。又在“马丁诉亨特的承租人案”中为自己确立了一项特权:对州最高法院作出的宪法问题裁决进行审查。
美国型的宪法监督制度发端于美国,以后主要在前英国领地的国家如加拿大、澳大利亚、印度等国以及战后受美国政治制度影响较大的日本等国实行。欧洲有些国家如瑞士、挪威、丹麦、瑞典等也采用美国制。
(二)奥地利型。奥地利在1920年建立宪法法院,在世界各国中率先确立了专门机构监督模式。这种类型又称为“集中型”即司法审查权限授于特设的司法机关,也就是普通法院之外设立专门的宪法法院来受理宪法诉讼案。其原型最早见之于1920年10月颁布的奥地利宪法,是基于宪法学者汉斯盖尔逊的提案而创设的,第二次世界大战后继续用宪法法院进行宪法诉讼。宪法法院不同于普通法院,它不审理普通民刑事案件,而是专门审查违宪诉讼案件的法院。奥地利型主要流行欧洲大陆国家如西班牙、德国、意大利等国。
二、由专门机关管辖
这种类型又称法国型。法国资产阶级革命的方式和过程在欧洲大陆国家中最具有代表性。其革命声势最为浩大,也最为彻底。同时,在革命之前,思想上的准备也最为完备。其中,资产阶级的启蒙思想家孟德斯鸠和卢梭的著作在普及资产阶级的政治思想方面的表现最为突出。孟德斯鸠于1748年发表的《论法的精神》一书,在法国及欧洲轰动一时,被资产阶级称为“理想的法典” ;卢梭于1755年发表的《论人类不平等的起源和基础》和于1762年发表的《社会契约论》在法国及欧洲产生了巨大影响。这些资产阶级思想家的著作为法国资产阶级革命奠定了政治理论基础。资产阶级革命以后所建立的政治体制即议会内阁制在欧洲大陆国家最为典型,作为立法机关的国民议会的权力非常醒目。这部宪法虽然规定国王有较大的权力,但同时规定:“在法国,没有比法律权力更高的权力;国王只能根据法律来治理国家,并且只能根据法律才得加以服从” ;国王在即位时,应在国民议会向国会宣誓,要忠于法律和宪法。在以后所制定的共和宪法中都体现了这一基本精神。 
由于历史传统与法律意识上的原因,法国一直否定司法审判,从1791年宪法、1799宪法、1852宪法、1946年宪法,一直到1958年宪法,都不授予法官有审查立法合宪性的职权。而现行宪法设置一个宪法委员会,来受理宪法争议。该委员会由共和国总统及九名委员组成,这九名中三名是由总统、三名是由国民议会议长、三名是由参议院议长任命。此外,历届前任总统均为终身当然委员,委员会主席由共和国总统任命。在裁决时,如双方票数相等,主席有最后决定权。委员会的主要任务是审理总统和议员选举中的诉讼案件以及对法律合宪性的监督。这种监督用以下方法进行,即凡属组织法和议会两院的规章,不论是否有争议,在正式颁布实施以前,总统或者两院议长必须递交宪法委员会裁决其合法性。委员会在一个月内,或者根据紧急情况在八天之内必须作出裁决。委员会非公开审议,以多数表决制定裁决。由于宪法委员会不是司法机关,不进行口头审问和进行判决,凡属议会立法,只有在发生争议或有疑问时,并经上述法定人员提出,宪法委员会才可以加以审查。不论组织法、议会规章还是议会立法,一经审查裁定,颁布为违反宪法的条款,便不能公布,也不得实施。由此可见,法国宪法委员会主要是为了对法律进行预防性审查而设置,而对于公民权利受侵害的案件并不受理,这样,委员会仅就防止立法权侵犯行政权方面依靠几名政治家(委员)发挥监督作用。
为了解决法律公布以后,行政行为对公民基本权利的侵犯而造成的宪法诉讼案件,法国又设置了行政法院。最高行政法院作为宪法诉讼机关,受理地方行政法院和专门行政法院上诉案件。当然,普通法院也可以受理那种以违宪行为侵犯基本权利的案件。但两种法院是有明确的分工的:如果官吏所犯的侵权行为不是在执行公务的过程中发生的,就在普通法院中受理,按照民法典,追究侵权人的法律责任,并由其本人负责;如果官吏的不法行为或失职行为是在执行公务的过程中发生的,就由行政法院受案并作出裁决,由政府而不是由官吏本人负损害赔偿责任。一旦出现行政法院和普通法院之间的权限冲突,则由权限争议法院予以解决。
三、由国家权力机关主管
这种类型由议会行使宪法解释权,解决宪法争讼,由普通法院受理侵犯公民基本权利案件。这多半是承认议会为最高权力机关的国家如英国、新西兰、荷兰等国实行的宪法监督与诉讼制度。英国是标榜议会主权至上的国家,议会地位优越于行政与司法部门。因此,不存在司法机关来解释宪法,审查立法合宪性问题,司法机关无权宣布某项立法为违宪。早在17世纪英国法官爱德华•柯克就说过:“ 关于议会的权力和管辖范围,在通过法案来制订法律方面,是绝对的,所以无论是对人或对事,都不能限制在任何界限之内。这个最高的权力机关,就年代来看,它是一个稀稀古(特)物;就地位看,它是至尊无上;就权限看,它是无所不包含。”议会由它自己进行审查,如果发生违反宪法的情况,就可以修改或废除法律。如 1934年撤销失业补助条例,1939年废除煤矿法案,1937年撤销关于国防捐献法案,1937年根本修改人口法案等。但我们也要看到,这法案的被撤销或修改,都与当时的阶级斗争的形势和执政党的主张有密切的关系。
但是,在英国也有司法审查制,它是指高等法院(王座法庭)审查行政行为、法令和下级法院的判决,可以受理因违法侵权而造成的宪法诉讼案件,并发出包括属于王权令状的人身保护状、调卷令、执行令、禁止令,以及不属于王权令状的(人身保护)宣告性判决。特别是人身保护状是针对违宪或违法的拘禁,当事人或其代理人可以要求法院发布命令,将被非法拘禁的人连同其案卷在法定时间内带到法院,迅速加以审查,裁决对当事人的拘禁是否符合正当的法律程序,认为拘禁根不符合法律程序,就下令就地释放;如认为拘禁根据充足,被拘禁者可以迅速审判。这种令状被视为和违反宪法进行斗争的重要手段,对被拘禁者的“最高救方法”。目前,人身保护令状制度不仅在英国实行,而且美国等属于普通法系的国家实行,并且在继续发展。它的运用对象不仅有被拘禁的嫌疑人、刑事被告,而且扩大到外国公民、受通辑的国际犯罪者和国内州际犯罪等。内容上也不限于不合法的拘禁、通辑,也扩大到凡违反宪法侵犯自己基本权利皆可申请保护令状。

四、对中国宪法监督制度的展望
前面谈到了世界主要国家的宪法监督制度,根本目的也是为我国宪法监督制度提供一些借鉴。
(一)我国宪法监督小史
在现行宪法颁布之前,我国颁布过三部宪法。这几部宪法关于宪法实施的规定与实际实施状况有所不同。
1954年宪法的规定是:全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权;全国人民代表大会常务委员会行使撤销国务院同宪法、法律和法令相抵触的命令的职权。这个宪法颁布之后,全国人民代表大会随及公布一项决议,确认所有1949年10月1日中华人民共和国建立以来由中央人民政府批准的现行法律、法令,除同宪法相抵触的以外,一律继续有效。这项决议可以说是宪法监督文件。这些监督宪法实施的法律规范虽然比较简单,但必竟有章可循。而且当时党和国家对法制建设比较重视,宪法享有很高的权威。
1975年宪法没有关于监督宪法实施的规定。
1978年宪法恢复了监督宪法实施的规定:全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权;全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法的职权。

(二)现行宪法监督制度
1982年宪法规定:全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权。同时,根据这部宪法的规定,我国在国家权力机关和国家行政机关内部以及它们之间的关系方面形成了一套纵横交错的监督网,以保证权力机关制定的法律、地方性法规和行政机关制定的行政法规、行政规章等等都受到严格的合宪性审查,不至和宪法相抵触。
我国现阶段的宪法监督制度是在总结以往的历史经验的基础上建立起来的。它和以往的宪法监督制度相比有两点显著的改进。一是增强了全国人民代表大会常务委员会监督宪法实施的职权。以往的宪法监督制度中,由于全国人大不可能经常开会,监督宪法实施的工作便不能经常进行。增强了全国人大常委会的这方面的职权以后,即使在全国人大闭会期间,监督宪法实的工作仍然可以正常进行,不致中断。二是加强了对法律性文件的合宪性审查。以往的宪法监督制度中虽然也有法律性文件的合宪性审查。但不及现行宪法所规定的这样全面、系统。
(三)、我国宪法监督存在的问题
我国的宪法监督制度得到了进一步的完善,中国特色的社会主义宪政建设也取得了一定成就。但也要看到,在现实生活中,不同程度的违宪现象仍然存在,宪法监督制度还存在许多不完备的地方,宪法监督有待进一步专业化、制度化、法律化。
1、缺乏专任的宪法监督机关。虽然我国现行宪法规定全国人大及其常委会是负责监督宪法实施的专门机关,但是全国人大及其常委会并不是专任宪法监督实施的专任机关。全国人大及其常委会是我国的最高权力机关。按照宪法规定,全国人大的职权有15项之多,全国人大常委会的职权有21项之多。宪法监督只是这些职权中的一项职权。在全国的宪法监督体制中,相对于其他国家机关、社会组织和个人来说,全国人大及其常委会是宪法监督专门机关。但就它们的法律地位和职权来说,并不是专任监督宪法实施的机关。在它们的辅助性机构中,包括法律委员会,也不是专任宪法监督的。特定问题的调查委员会也不是只有在处理违宪问题的情况下才成立的。因此,全国人大及其常委会是我国宪法监督的专门机关,但不是专任机关。专门机关要求它们主持宪法监督和全权处理违宪问题,而非专任机关又使它们不能集中时间和精力来专注于宪法监督工作。由于上述原因,致使目前全国人大及其常委会的宪法监督作用没有充分发挥出来。
2、缺乏完善的宪法监督程序及机关规定。现行宪法虽然规定全国人大及其常委会有权监督宪法的实施,但这种监督权具体包括哪些方面、如何具体行使、程序如何,宪法都未作出具体规定。2000年制定的《立法法》对违宪审查程序作了一定的补充和完善,这对于进一步完善我国的宪法监督制度,提高宪法的权威,保证宪法的有效实施,具有极大的积极作用。但从宪法监督的实践角度来看,我国的宪法监督程序仍有待进一步完善。
3、监督内容不全面,监督方式相对单一,具有较大的局限性。我国宪法序言和宪法第5条虽然规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”宪法第62和67条虽然也明确规定全国人大常委会的具体监督内容来看,主要是侧重于对法律、法规的合宪性监督,而对其他具体行为的合宪性监督则不够明确具体;并且这种监督只是侧重于对国家机关的监督,而对“各政党、各社会团体和各企业事业组织”等其他宪法主体特别是执政党的监督则缺乏明确的规定。
4、违宪制裁措施的制裁性或惩罚性不够强,使得宪法监督还缺乏应有的严肃性和强制性,从而在一定程度上降低了宪法监督的权威。从制裁角度来说,无论是撤销违宪法律、法规,还是不批准违宪法律、法规,都不具备严格意义上的制裁性。虽然罢免具有一定的制裁性,但它本身不是一项专门的违宪制裁措施,因而在对违宪责任者的制裁中所起的作用并不大。
(四)对中国宪法监督制度的展望
我国现阶段的宪法监督虽然具有以下优点:符合国家体制,便于发挥党的领导作用,重视人民群众的作用。
前面提到,现代国家的宪法监督制度的发展趋势是主管机关专门化和法律规范具体化的趋势,考虑到我国的政治、文化的国情,可以作以下展望:在全国人大或全国人大常委会之下设立宪法委员会,由全国人大及其常委会行使最高监督权,由宪法委员会进行各种具体的监督宪法实施活动。宪法委员会由全国人大或全国人大常委会组织产生,进行经常性的监督宪法实施工作,具有法定的职权,在行使职权过程中受全国人大及其常委会的监督,并向它们报告工作,全国人大及其常委会有权撤销其不适当的裁决。这样就能保持由国家最高权力机关体系监督宪法实施的符合国家体制的优点,更能使监督宪法实施工作落到实处。在设立宪法委员会的同时,还须制定专门法规,详细规定委员会的组成、职权范围、行使职权的方式和程序以及委员会的责任等问题,使它能够依法进行活动,从而使我国的宪法监督制度更加完善。
 


参考文献:
1、《宪法学》              主编  许崇德
2、《宪法学》              主编  郭学德
3、《中国法制史》          主编  郭学德
4、《法学基础理论》        主编  郭学德  汪俊英
5、《走法治必由之路——论宪法和法律监督的制度化》比较法研究   陈云生   1997
6、《论法的精神》(上册)     孟德斯鸠  商务印书馆  1982
7、《试论我国的宪法解释机构》中外法学  王磊    1993


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