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如何认识政府经济管理与经济法的两个基本目标价值

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摘要:经济法是20世纪世界法制史上最突出的成就之一,从政府经济管理的发展和经济法的发展来看,经济法的基本理念和价值取向可以概括为发展、公平、安全三位一体。我们可以从政府经济管理与经济法的内在关系,来分析政府对国民经济实施规范化管理的法律前提,看到政府在国民经济管理领域中的作为与不作为,体会政府管理经济的观念、体制和方法都要与时俱进,这就是经济法制度创新所追求的目标。

  关键词:政府经济管理;经济法目标价值;整体利益
    
  关于政府经济管理以及经济法的本质,学界有否认说与肯定说。肯定说中又有“学科经济法论”、“方法经济法说”、“经济与法之学”、“部门经济法说”之别。但大多数学者赞同部门经济法说。
  
  一、政府经济管理与经济法的关系
  
  (一)经济法是规范政府经济管理和政府实施经济管理之法
  1.改革开放与法律形态的创新。经济法是20世纪世界法制史上最突出的成就之一。经济法问题基于三个出发点:(1)国家(政府)与经济的关系;(2)市场经济与法的关系;(3)管理与法的关系。而这些因素,都必须摆在特定的社会历史条件下加以考察。可以说,没有改革开放这种第二次革命,就不可能兴起中国的经济法,改革开放使传统的法律形态得到创新,这实际上就是一种制度创新。
  2.经济法规范国民经济运行关系,体现发展、公平、安全三位一体的价值取向。关于经济法的价值取向或目标价值,学界众说纷纭,如“个人利益和社会利益平衡基础之上的社会利益至上”、“工具性价值(公平、效率、安全)和目的性价值(可持续发展)”、“社会整体利益”、“自由和公平、效率、安全”、“实质正义和社会效益”、“社会整体经济效益、社会经济利益公平、经济可持续发展、经济秩序、经济安全、经济民主”。以上诸说均看到了经济法目标价值的多元性,因而具有一定的科学性和合理性;但有些论者未看到经济法目标价值的层次性,未区分法的一般价值目标与经济法的价值目标,未看到经济法目标价值的特殊性,因而有所不足。
  从政府经济管理的发展和经济法的发展来看,经济法的基本理念和价值取向可以概括为发展、公平、安全三位一体。首先,发展才是硬道理,讲“发展”还应涵盖可持续发展的概念,即经济与人口、资源、环境的协调发展。其次,分配权包括:公平竞争、公平交易、公平分配。国民收入的初次分配和再分配都应合理安排,统筹兼顾。再次,经济安全包括宏观的和微观的,这是针对市场经济的风险和经济全球化的冲击所作出的必然选择。发展、公平、安全,既反映权力,又反映利益,是权力和利益的统一;三者的有机结合,构成经济法的价值目标,这也是政府经济管理的社会效果。
  (二)经济法规范政府的经济管理行为
  1.与时俱进,首先要规范政府行为。适应加入WTO之后的新情况,政府管理国民经济的观念、体制和方法都要创新。具体地说,要注意以下几点:第一,要树立依法管理、依法办事的新观念,改变凭权力、凭关系、凭感情办事的旧格局;第二,要实行全国法制统一,特殊经济区(包括经济特区等)也不能例外。在特殊经济区实行的特殊政策要由中央规定,中国政府负有保证有关WTO的法律制度在全国范围内统一实施的责任;第三,在市场经济活动中要严格遵守非歧视原则(包括最惠国待遇和国民待遇);第四,法律、政策要公开、透明,不能搞“暗箱操作”。内部文件以及领导人写条子、打电话等不能作为处理对外经济事务的依据。
  2.国民经济管理中作为、不作为的是与非。第一,该作为的不能“缺位”。一个取信于民的政府,应该是有作为的政府。从中国的实际出发,政府职能要切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来。该由政府机关管的事情,要管住、管好,不能“缺位”;第二,不该作为的不能越位、错位。越位、错位导致滥用职权, 而滥用职权属于乱作为。
  
  二、如何认识经济法的两个基本目标价值
  
  (一)社会整体利益本位是经济法目标价值的核心
  从系统论的观点来看,整个国民经济是一个整体或系统,它由许多部分或亚系统构成。就经济法的目标价值而言,社会整体利益本位是指在考虑经济法其他目标价值冲突时要将经济法的社会整体利益本位目标价值整体置于最高位,以求各部分能形成一种合力,使整体最优;二是指在经济法主体利益矛盾时,要兼顾各主体的利益,协调个人利益与集体利益、经济效益与社会效益以及部门、行业与国民经济整体之间的关系。
  (二)公平和效率——经济法目标价值的永恒追求
  1.公平的重新定位。试图给公平下一定义是困难的,因为从不同的角度看,公平的含义完全不同;而且公平内部有层次性,各层次意义上的公平含义也各异。
  (1)机会公平和结果公平。传统民商法强调机会公平,即市场主体法律地位平等,都有平等的参与市场竞争的机会。而经济法则推崇结果公平,这是指市场主体在机会公平的前提下,要使分配结果体现其主观能动性和创造性的发挥,分配不能太悬殊。尤其是对那些通过投机取巧、扰乱市场秩序、非法致富的人要予以处罚, 并通过税收适当调节高低收入群之间的分配,以达到社会的整体分配平衡和结果公平。

(2)代内公平与代际公平。代内公平是指在同一时期,人们除因其能力、德行外不应有所差别。经济法不仅注重代内公平,也关注代际公平。这是从时间的角度来讲,指当代人在追求其自身合法利益时,不能对后代人的利益构成威胁。这尤其体现在资源分配和利用上的代际平衡,由此可延伸到可持续发展。
  (3)地区公平与全国(球)公平。这是从空间角度来谈的,相对地区公平而言,经济法更看重全国公平与全球公平。就我国而言,东部地区率先富起来,中西部地区尤其是西部地区仍不发达。为消除这一不公平现象,国家实施西部大开发战略,对西部进行倾斜性支持,正是经济法全国公平价值的反映。就全球而言,许多有识之士呼吁以公正、合理的国际经济新秩序代替旧秩序是追求全球公平价值的表现。
  (4)形式公平与实质公平。机会公平、地区公平,相对来讲是一种形式公平,而结果公平、整体公平则是实质公平。形式公平是一种水平公平、表面公平,但不一定是真正的公平。一部分人、一部分地区发展了,相对该部分人、该地区是平等,可是这对其他人、其他地区来说不一定公平。形式公平忽视了主体间基于内外部原因而造成的自身条件的差异,好似将短跑健将与普通人放在同一起跑线上,结果是否公平不言而喻。
  2.效率的不同含义
  (1)个体效率和整体效率。效率是指收益同投入之比。个体效率是指单个的市场主体的效率。民商法不但追求而且达到了个体效率,但仅有个体效率还不够,还需整体效率。因为整个国民经济体是由若干个体构成,要达到国民经济整体最优和社会正义就必须追求整体效率。
  (2)经济效率与社会效率。经济效率是指从经济的眼光来看待和评价市场主体的行为,也就是要寻求以最少的投入而获得最大的产出。但是经济评价不能成为市场主体的唯一评价,经济效率也不能成为我们唯一的追求,尤其是当这种效率对其他市场主体的利益造成妨害时,我们更应从整个社会的发展来看待,这就是社会效率。这就是要突破个人利益的狭小视线,做到个人利益与社会利益的平衡,在此基础上达到社会整体利益最优。
  (3)发展效率与体制效率。发展是硬道理,解决中国一切问题的关键是发展。只有建立在国民经济持续、快速、健康发展的基础上谈及效率、公平才有意义。体制效率来源于经济体制,经济体制是指承担了激励、配置、保险和约束四种分类功能的一组经济制度安排。体制效率是要追求一种能最大限度激励市场主体的积极性和创造性,使资源优化配置,保险系数最大,市场内外部约束机制适当的经济运行体制。
  3.效率和公平冲突时的取舍问题
  公平和效率冲突时存在一个替代成本问题。学界提出效率优先、兼顾公平的构想,但是如何兼顾公平则有待深入探讨。是保障10%的经济效率,还是维护10%的公平呢?笔者觉得这都失之简单与武断。因为要将公平与效率尤其是公平具体量化目前是很困难的,并且公平与效率均具有多方面与多层次。在公平与效率发生冲突时,我们要看是哪一层(种)公平与哪一层(种)效率冲突,然后秉承社会整体利益本位原则来取舍。
  
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